中国的新一代产业政策：从目标行业到‘万物产业政策’

《中国制造2025》发布十年后，北京正将国家干预扩大至成熟产业、基础供应链节点和前沿技术——这加速了其贸易主导地位，并加深了外国对中国供应链的依赖。

执行摘要

中国的产业战略正以两种重要方式演变。第一，它正变得更加系统性、更具渗透性，并延伸到生产的各个层面——从上游投入品和工业设备，到下游应用、服务和前沿技术。第二，这些国内动向正在加速中国的贸易主导地位，加深外国对中国供应链的依赖，并推动中国企业快速进行全球扩张。北京还越来越多地运用政策工具，以巩固其在全球价值链中的地位，并反制外国的多元化战略。《中国制造2025》（MIC25）聚焦于一组明确界定的战略性新兴产业，而当前的政策框架则同时覆盖成熟产业和基础供应链节点——这种路径可被描述为“涵盖一切的产业政策”。这种扩张发生在更为受限的宏观经济环境中，而北京的回应不是缩减，而是重新集中对财政支出、银行贷款、资本市场和国家投资基金的控制。

全球后果已经显现。自2019年以来，中国制造业商品贸易顺差大约翻了一番，达到约2万亿美元，既反映出出口上升，也反映出进口替代的成功——许多观察者将这一态势描述为“中国冲击2.0”。

引言十年来，围绕中国产业政策的争论一直由一份规划文件所界定。如今，这种界定方式已经过时。根据荣鼎集团发布、美国商会作序的一份新评估，中国的产业战略已超越 MIC25 的行业目标，转向一场范围广得多的行动，触及几乎每一个主要经济部门及其底层供应链。

该报告的核心发现是，国家干预的范围正变得更加广泛，对全球市场的影响也更加重大。其影响远远超出贸易收支，延伸至技术主权、投资战略、供应链韧性以及国际贸易体系的未来形态等问题。当前辩论的分析基础早在多年前就已奠定。2015年底，美国商会识别并翻译了那份基础规划文件——它被广泛称为“绿皮书”——该文件列出了支撑MIC25的本地化目标和战略路线图。该译本被分发给企业、政府和研究机构，并为一系列独立评估提供了参考：这些评估分别由墨卡托中国研究中心（MERICS）于2016年、中国欧盟商会于2017年以及美国商会于2017年进行。这些报告在几个月内相继发布，传递出一致的信息。MERICS警告称，《中国制造2025》若取得成功，将使外国企业和工业国家面对一个强大的竞争对手，而该竞争对手在广泛的先进制造业领域得到大规模国家支持。欧盟商会认为，按设想实施该计划有可能扭曲市场、排挤外国竞争者并削弱公平竞争。美国商会则将《中国制造2025》描述为从市场化改革向国家主导经济结果的决定性转向。

一张被广泛引用的直观浓缩图——2016年MERICS热力图——展示了包括韩国、日本和德国在内的主要制造业经济体，在中国产业推进将产生的竞争压力下所面临的暴露程度。美国商会委托、荣鼎咨询集团于2025年5月独立编制的一项全面评估认为，结果大体上与最初的目标一致。中国在减少进口依赖、在国内市场取代外国企业，以及在从新能源汽车到信息与通信设备等行业建立全球竞争力方面取得了实质性进展。然而，在高端半导体、先进航空航天、生物医药以及其他中国企业尚未弥合技术差距的领域，仍存在重大脆弱性。

这幅图景并非全面成功，而是一场由国家驱动的产业运动：它实现了许多核心目标，却在一些技术要求最高的领域未能达标。十年前预见的竞争态势和供应链转变，已在很大程度上成为全球产业格局的固有特征。

主要分析### 从行业定向到“涵盖一切的产业政策”

中国的下一代产业政策代表着从有针对性的行业干预向近乎全面覆盖的转变。MIC25聚焦于一组界定明确的国家战略性新兴产业，而当前的政策框架则同时延伸至成熟产业、基础供应链节点和前沿技术。中国领导层认为过去的政策在建设国内能力和全球竞争力方面总体上是成功的，尽管同时也指出存在有待改进执行的领域，并清楚认识到在高端技术投入方面持续存在的技术依赖。北京并未放弃成熟产业；而是在推动它们迈向更高附加值环节，同时将注意力引向新产品和新技术。在若干上游环节——包括关键矿产、晶圆和磁体——中国已占据主导地位，决策者正寻求将这一模式扩展到更广泛的工业产品中。即便在面临产能过剩和严重价格压力的成熟行业，北京仍继续提供支持，并推动企业升级生产技术以获取市场份额并降低成本，而非削减产能。尽管当局已承认需要解决失衡问题，但迄今为止的政策应对尚不足以实现转变中国增长模式所需的结构性改革。提振消费的努力也仍然有限，使根本性需求疲软问题在很大程度上仍未得到解决。

服务业、需求创造与前沿技术### 服务业、需求创造与前沿技术

在早几轮产业政策中相对被忽视的服务业，正获得更多关注，在软件、数据处理和药物研发方面取得了明显进展。政策制定者还将当前时刻视为在人工智能、量子计算和未来能源系统等颠覆性技术上取得领先的机遇窗口，并动员更广泛的经济体系在未来产业中建立立足点。

一个显著变化是，这些技术不再仅仅被视为研发领域。它们正越来越多地通过公共采购以及国有企业获得支持，后者大规模创造对新产品的需求并推动其应用。人工智能已成为核心支柱，而更广泛地转向需求创造，代表着领导层在资助尖端技术商业化方面的意愿发生了阶跃式变化。

在更紧约束下完善政策打法这一扩张发生在更为受限的宏观经济环境中。中国面临增长放缓、内需疲软、财政压力上升以及资本配置效率下降。北京并未缩减干预，而是通过重新集中权力并加强对金融资源的统筹协调来适应。当局正在加强对财政支出、银行贷款、资本市场和国家投资基金的控制，以便将稀缺资源引向战略优先事项。政府引导基金正在被整合，并与国家目标更紧密地对接；银行贷款正越来越多地通过定向再贷款工具和监管指引加以引导；浪费性或冗余的税收和财政补贴正在被清理，尤其是在地方层面。经过数十年的自由化之后，领导层正将非市场考量重新注入银行、国有企业和投资市场的运行逻辑——这一转变可能延长产业政策的效力，但会对经济活力和效率产生长期影响。产业政策向越来越广泛的行业扩展，可能稀释其有效性；而国家对金融市场影响力的增强，可能进一步降低资源配置效率。压力的迹象已经显现：企业盈利能力下降、私人投资疲软，以及关键行业研发增长放缓。随着时间推移，这些动态可能会拖累生产率和长期增长潜力，即便它们在短期内支撑了产业收益。

全球影响的新阶段中国产业和经济政策的全球影响在过去三年中加速显现，并可能继续迅速扩大。持续的政策支持与疲弱的国内需求相结合，推动了中国制造业贸易顺差的迅速扩大，许多观察者将其称为“中国冲击2.0”。自2019年以来，制造业商品顺差已大致翻倍，达到约2万亿美元，这既反映出出口增长，也反映出进口替代的成功。

北京还日益部署政策工具，旨在巩固其在全球价值链中的主导地位，并抗衡外国的多元化努力——这一事态对试图减少战略依赖的经济体具有直接影响。

国际影响

中国产业政策的第二阶段对全球经济的多个维度都有影响。贸易与竞争力。 中国制造业顺差的规模正在重塑全球出口市场的竞争条件，尤其是在中国企业将成本优势与技术升级相结合的那些行业。对欧洲和东亚的工业经济体而言，这种压力不仅限于低成本领域，还延伸至中高价值制造业。

供应链与依赖。 外国对中国投入品的依赖不断加深——从关键矿产到零部件和工业设备——造成了各国政府如今视为经济安全问题的脆弱性。近年来宣布的多元化战略面临一个结构性约束：替代供应来源需要资本、时间和规模，而这些很难迅速汇聚起来。投资与企业战略。 中国企业的快速国际扩张正在改变第三方市场的竞争动态，并塑造外国直接投资格局。跨国公司正在重新评估其对中国需求的敞口以及对中国生产的依赖，各行业往往得出不同结论。

政策与治理。 利用国家工具塑造全球价值链地位，给国际贸易体系带来尚未解决的问题。围绕市场决定结果设计的规则，面对明确意图改变市场结果的战略，约束力有限，这一张力持续给多边机构带来压力。

技术。 向前沿技术——人工智能、量子与未来能源系统——的转向，使产业政策成为技术竞争的工具，并对研究合作、标准制定和人才流动产生影响。## 战略视角

对政策制定者、企业高管和投资者而言，有若干考量尤为突出。

首先，分析记录表明，主要制约因素并不是缺乏情报。译文早已存在，报告已经发布，警告也已传达到主要经济体的政府和产业高层。但在许多情况下，应对并不充分——原因可能是优先事项相互冲突、政治制约，或假定市场力量会提供足够的制衡。应对迟缓的代价如今已显现为竞争力丧失、工业产能削弱以及战略脆弱性，而要解决这些问题将需要持续努力。其次，中国做法的制约既来自外部，也同样来自内部。信贷和投资的重新集中或许能维持产业政策的覆盖面，但相关的效率损失是实实在在的代价。企业盈利能力下降、民间投资疲软，以及关键领域研发增长放缓表明，即使该模式的范围扩大，其回报也可能递减。

第三，对外国政府而言，战略选项狭窄且并不光鲜：工业能力、定向激励、协调采购、贸易救济工具以及基于联盟的多元化。每一项都伴随财政成本和国内政治取舍，而且没有一项能在一个选举周期内取得成效。第四，对企业而言，实际问题在于风险敞口管理。供应链梳理、双源采购、围绕市场准入的情景规划以及技术依赖评估，已从风险管理演练转变为核心战略职能。

未来展望

未来三到十年，若干发展路径似乎都有可能。

中国的产业政策可能会进一步扩大而非收窄，人工智能、量子技术、生物技术和未来能源系统将通过政府采购和国有企业采用，获得持续的国家支持需求。服务业——其中包括软件、数据处理和药物开发——可能会在政策关注和可衡量产出中占据越来越大的份额。制造业贸易顺差预计将继续扩大，从而加大工业经济体面临的竞争压力，并加剧世界贸易组织及双边框架内围绕贸易救济、补贴和市场准入的争论。

金融资源的再集中化可能会持续，并对资本配置效率、私营部门信心和生产率增长步伐产生影响。短期产业收益与长期经济活力之间的张力，将成为评估中国发展轨迹时反复出现的主题。

在国际层面，未来十年很可能由两种相互竞争的动态所界定：各国政府为减少战略依赖而作出的努力，以及中国企业持续向全球市场扩张。结果将较少取决于声明，而更多取决于多元化政策实际实施的速度与一致性。技术治理仍将是一个充满争议的前沿领域，因为标准、数据制度和研究合作规则日益反映出关于创新体系应如何组织的相互竞争构想。

结论

中国的下一代产业政策标志着程度与性质的双重变化。从定向的部门干预转向一种涵盖成熟产业、基础性投入、服务业和前沿技术的路径，代表着国家主导的经济战略在现代全球经济中最广泛的应用。对世界其他地区而言，过去十年的教训令人不安却直截了当：当有可信的分析可用、且发展轨迹清晰可见时，采取有效行动的窗口是有限的。2016年和2017年所预测的竞争态势，已成为全球工业格局的结构性特征。下一阶段是以协调一致的战略加以应对，还是继续拖延，将塑造直至2030年代的国际竞争力、供应链地理格局以及全球经济规则。

关键要点

• 中国的产业政策已从中国制造2025设定的行业目标转向“包罗万象的产业政策”，涵盖成熟行业、上游投入、服务业和前沿技术。
• 在宏观经济形势趋紧的背景下，政策执行正在重新集中化，国家对财政支出、银行贷款、资本市场和引导基金的控制更强。
• 人工智能、量子计算和未来能源系统正日益通过公共采购和国有企业需求获得支持，而不仅仅是通过研究经费。
• 自2019年以来，中国制成品贸易顺差已大致翻倍，达到约2万亿美元，这一动态被广泛描述为“中国冲击2.0”。
• 企业盈利能力下降、民间投资疲软以及关键行业研发增长放缓，都显示出压力，令人对长期生产率产生疑问。
• 高端半导体领域仍存在持续脆弱性，- 高端半导体、

先进航空航天和生物医药领域仍存在持续性脆弱性，表明成功并不均衡，而非整齐划一。

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来源

• 荣鼎集团，中国的下一代产业政策，由美国商会作序 — https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy
• 美国商会 / 荣鼎集团，中国制造2025成功了吗？（2025年5月）— https://www.uschamber.com/international/report-was-made-in-china-2025-successful