执行摘要

中国的工业战略正在以两种重要方式演变。首先，它变得更加系统化和普遍化，延伸至生产的各个层面——从上游投入品和工业设备到下游应用、服务和前沿技术。其次，这些国内动态正在加速中国的贸易主导地位，加深外国对中国供应链的依赖，并使中国企业能够快速进行全球扩张。北京还在越来越多地运用政策工具，以巩固其在全球价值链中的主导地位，并阻止外国的多元化战略。荣鼎集团的一份新报告《中国下一代产业政策》，由美国商会作序，对当前中国产业政策的现状及其未来走向进行了严谨、基于证据的分析。报告总结道，在“中国制造2025”（MIC25）推出十年之后，北京正在加倍投入而非退缩，国家干预的范围比以往任何时候都更广泛，对全球市场的影响也更为深远。

引言过去十年，全球工业格局发生了深刻变革，这在很大程度上得益于中国由国家主导的工业雄心。2015年《中国制造2025》出台时，被许多人视为实现技术自给自足和增强全球竞争力的蓝图。独立研究机构和商业协会最初的警告强调了国家主导经济结果、市场扭曲和竞争加剧的风险。尽管有这些早期警示，中国仍执行了其大部分战略，在减少进口依赖和建立从新能源汽车到信息通信设备等领域的全球竞争力方面取得了显著进展。如今，中国正进入一个新阶段。其产业政策不再局限于特定行业，而是扩展为“包罗万象的产业政策”。当前的政策框架同时覆盖成熟行业、基础供应链节点和前沿技术。这一扩展对全球经济、国际贸易以及政府、跨国公司和投资者的战略考量都具有深远影响。

背景与语境理解中国产业轨迹的基础是多年前奠定的，很大程度上源于商界自身。2015年底，美国商会识别并翻译了基础性规划文件——通常被称为“绿皮书”——该文件阐述了支撑“中国制造2025”的本土化目标和战略路线图。该译本被广泛分享，并成为以下机构独立评估的基础：2016年墨卡托中国研究中心（MERICS）、2017年中国欧盟商会以及2017年美国商会。这些报告传递了一个惊人一致的信息：中国的产业政策对外国企业和工业经济体构成了重大的竞争威胁。墨卡托中国研究中心（MERICS）警告称，“如果中国在‘中国制造2025’上取得成功，外国企业和工业国家将发现自己面对一个由大规模国家支持支撑的强大竞争对手。”欧盟商会呼应了关于市场扭曲和挤出效应的担忧，而美国商会则描述了背离市场化改革的决定性转变。十年后，由美国商会委托、Rhodium Group独立编写的评估报告 《“中国制造2025”成功了吗？》（2025年5月）证实，实际结果在惊人程度上与最初的雄心相符。中国在众多领域取得了实质性进展，尽管在高端半导体、先进航空航天、生物医药及其他技术密集型领域仍然存在薄弱环节。十年前预测的竞争格局和供应链转移，已成为全球产业格局中根深蒂固的特征。

主要分析

荣鼎集团报告提出了两个总体结论。第一，中国的产业政策正变得更加系统化和全覆盖，贯穿生产的所有环节。第二，这些国内动态正在开启全球影响的新阶段，其特点是贸易主导地位加速提升、外国对中国供应链的依赖不断加深，以及中国企业迅速在全球扩张。### 更广泛的产业政策

中国的下一代产业政策代表了从有针对性的行业干预向所谓“全方位产业政策”的转变。尽管《中国制造2025》聚焦于一组明确的战略性新兴产业，但当前的政策框架同时覆盖了成熟行业、基础供应链节点和前沿技术。中国领导层认为过去的政策在建设国内能力和全球竞争力方面大体上是成功的，同时也认识到有待改进的政策执行环节，并清醒地意识到在高科技投入方面依然存在的技术依赖。北京并未放弃成熟产业，而是推动其向更高附加值环节迈进，同时聚焦新产品和新技术。在包括关键矿产、晶圆和磁铁在内的多个上游环节，中国已占据主导地位，政策制定者如今正寻求将这一优势扩展到更广泛的工业产品领域。

即便在面临产能过剩和严峻价格压力的成熟行业中，北京仍在持续提供支持，推动企业升级生产技术以获取市场份额并降低生产成本，而非削减产能。尽管官方已承认需要解决失衡问题，但迄今为止的政策回应仍远未达到转变中国增长模式所需的结构性改革力度。刺激消费的努力也依然有限，潜在的需求疲软在很大程度上仍未得到解决。服务业在早前几轮产业政策中相对被忽视，如今正获得更多关注，在软件、数据处理和药物研发等领域已取得明显进展。政策制定者也将当前视为在人工智能、量子、未来能源系统等颠覆性技术上抢占先机的机遇窗口，动员整个中国经济体系在未来产业中赢得立足点。这些新技术不再仅仅被视为研发与创新的领域，现在还通过公共采购和国有企业来获得支持，从而大规模催生需求并推动新产品应用。人工智能已成为核心支柱，但向需求创造的更广泛转变，标志着领导层在资助尖端技术商业化方面的意愿发生了质的飞跃。

在更大约束下完善政策打法这种扩张正在一个更加受限的宏观经济环境中发生。中国面临增长放缓、内需疲软、财政压力上升以及资本配置效率下降的问题。北京并未缩减干预，而是通过重新集权和更紧密的金融资源协调来适应这些约束。当局正在加强对财政支出、银行贷款、资本市场和国家投资基金的控制，以确保稀缺资源被导向战略优先领域。政府引导基金正在被整合并更紧密地与国家目标对齐，而银行贷款则越来越多地通过定向再贷款工具和监管指导加以引导，浪费性或重复性的税收和财政补贴正在被削减。这种调整反映了一种务实的做法：即便财政空间收窄，也要更高效地运用国家权力的杠杆来实现战略目标。结果是形成了一项更聚焦、更协调的产业政策，尽管经济环境困难，长期来看可能会更加有效。

国际影响

中国扩大产业政策的全球影响十分重大。报告重点指出了外国政府和企业关注的几个关键领域。

加速贸易主导地位

中国的产业政策正在加速其贸易主导地位。通过支持整条价值链上的国内企业——从上游投入到下游应用——中国正在提高其在战略行业的全球出口份额。这种主导地位使北京对全球供应链拥有显著影响力，并形成可被用于经济或地缘政治目的的依赖关系。

外国依赖不断加深外国企业和经济体日益依赖中国的供应链来获取关键投入品，包括稀土、药品、半导体和清洁能源技术。报告指出，北京正越来越多地运用政策工具来巩固其主导地位，并反制外国的多元化战略。这包括出口管制、投资审查以及其他旨在保持影响力的措施。

中国企业的全球扩张

中国企业正迅速向全球市场扩张，得到了国家支持和更加协调的产业政策的支撑。这种扩张对发达经济体和新兴市场的成熟产业都构成了竞争挑战。在电动汽车、电池和太阳能电池板等领域，中国企业已经是全球领导者，其影响力可能还会进一步扩大。该报告为政府、企业和国际机构提供了关键的战略洞察。报告认为，有效行动的时间窗口是有限的，决策者必须以清醒的分析来应对不断变化的竞争格局。

商业影响

跨国公司必须重新评估其供应链战略和市场假设。与中国供应链日益加深的相互依赖意味着必须主动管理脆弱性。企业应在可行的情况下实现来源多元化，并建立应对潜在中断的韧性。与此同时，进入中国广阔市场仍然重要，需要采取平衡的方法。

政策重点对政府而言，报告强调其自身需要制定协调一致的产业战略。中国产业政策带来的挑战无法仅靠市场力量应对。发达经济体的政府已在实施政策，以增强国内制造业和技术能力，例如美国的《芯片法案》以及欧盟的《芯片法案》和《净零工业法案》。然而，报告告诫称，应对措施必须基于证据，既要避免过度反应，也要避免自满。

投资趋势

投资者应预期全球市场将持续波动并出现结构性转变。中国企业向新领域的扩张将带来机遇和风险。机构投资者需要将地缘政治和产业政策因素纳入其长期战略。

未来展望

展望未来3至10年，若干发展动态可能会塑造全球产业格局。### 人工智能与前沿技术

中国正定位自身以引领人工智能及其他前沿技术，利用政府采购和国有企业需求加速商业化。这可能加剧人工智能、量子计算和未来能源系统领域的全球竞争。这些技术的国际治理将变得越来越重要。

全球经济与贸易

全球经济将继续感受到中国产业政策的影响。随着各国寻求减少对中国供应链的依赖，贸易格局可能发生变化，但脱钩步伐将因多元化的高成本和高复杂性而放缓。区域贸易协定和供应链倡议将愈发重要。

基础设施与能源转型### 基础设施与能源转型

鉴于其规模和成本优势，中国在清洁能源供应链中的主导地位可能会持续。然而，其他国家将大力投资于国内制造业，以确保战略自主。能源转型仍将是产业竞争的关键领域。

治理与合作

国家主导的产业政策的兴起对开放市场和公平竞争原则构成挑战。多边机构将面临适应压力，而大国之间的战略竞争将加剧。国际合作将是管理贸易碎片化和技术脱钩风险所必需的。

结论中国的下一代产业政策代表着全球经济发展的一个关键转折点。荣鼎集团和美国商会发布的报告对中国不断扩大的国家干预及其后果进行了发人深省的评估。证据明确：十年前制定的战略已基本落实，世界如今正面临一个更加根深蒂固、更具扩张性的中国产业国家。

应对之策必须具有战略性和持续性。各国政府、企业和国际机构必须超越被动应对措施，制定长期方案，以保障创新、竞争力和共同繁荣。行动的时间窗口有限，但通过严谨的分析和协调一致的努力，中国产业政策所带来的挑战是可以得到管理的。