La próxima generación de la política industrial de China: Una nueva era de transformación económica liderada por el Estado

Una década después de Made in China 2025, Pekín está ampliando la intervención estatal en toda la economía, acelerando su dominio comercial y profundizando las dependencias globales de las cadenas de suministro.

Resumen ejecutivo

La política industrial de China está entrando en una fase nueva y más expansiva. Una década después de la introducción de Made in China 2025, Pekín está redoblando su apuesta por la transformación económica liderada por el Estado. En lugar de retroceder ante las presiones nacionales e internacionales, el país está ampliando el alcance de la intervención gubernamental en casi todos los sectores principales, desde las materias primas upstream hasta las tecnologías de vanguardia. El resultado es una política industrial más sistémica y generalizada que está acelerando el dominio comercial de China y profundizando la dependencia mundial de sus cadenas de suministro.El cambio de política se produce en medio de restricciones macroeconómicas más estrictas, incluidos un crecimiento más lento, una débil demanda interna y presiones fiscales. Sin embargo, Pekín se está adaptando recentralizando los recursos financieros y agudizando sus instrumentos de política. Esto incluye consolidar los fondos de orientación gubernamental, orientando el crédito bancario mediante facilidades de préstamo selectivas y aumentando el papel de las empresas de propiedad estatal en la generación de demanda de nuevas tecnologías. Incluso las industrias maduras que enfrentan exceso de capacidad están recibiendo apoyo continuo para actualizar sus tecnologías de producción y ganar participación de mercado en lugar de recortar capacidad.El impacto global ya es visible. El superávit comercial manufacturero de China se ha aproximadamente duplicado hasta los 2 billones de dólares desde 2019. Las ganancias de participación de mercado se concentran cada vez más en segmentos upstream como productos químicos, maquinaria y equipo industrial—sectores tradicionalmente dominados por economías avanzadas. Además, cuando se mide en volumen, las ganancias de participación de mercado de China son aproximadamente el doble que en términos de valor, lo que indica que el ritmo real de expansión está subestimado. A medida que Beijing continúa ampliando su alcance industrial, el mundo se enfrenta a una nueva fase de competencia económica, marcada por dependencias cada vez más profundas y la rápida globalización de las empresas chinas.

IntroducciónHace trece años, el liderazgo chino dio a conocer “Made in China 2025” (MIC25), una política industrial integral diseñada para que el país ascienda en la cadena de valor y reduzca su dependencia de la tecnología extranjera. El plan estableció objetivos ambiciosos de contenido local, innovación y liderazgo en el mercado global en diez sectores clave, desde vehículos de nuevas energías hasta robótica avanzada. Una década después, los resultados son en gran medida exitosos—quizás más de lo que muchos observadores esperaban—pero también incompletos. Si MIC25 fue un plan para el desarrollo sectorial específico, su sucesor es algo mucho más ambicioso: una política industrial de todo.Hoy, la estrategia industrial de China alcanza casi todas las capas de la producción, desde materiales básicos y equipos industriales hasta servicios, inteligencia artificial y computación cuántica. Su política de próxima generación no es simplemente una continuación del pasado, sino una evolución estructural que tendrá profundas implicaciones para la economía global. Este artículo examina los impulsores, las características y las consecuencias internacionales de la política industrial de próxima generación de China, basándose en una evaluación integral de Rhodium Group y la Cámara de Comercio de los Estados Unidos.

Antecedentes y contextoLa estrategia original MIC25, publicada por primera vez en 2015, buscaba aumentar la participación de China en la fabricación de alto valor, incursionar en los mercados de tecnología avanzada y lograr una sustitución de importaciones a gran escala. Aunque muchos de sus objetivos se cumplieron —particularmente en vehículos eléctricos, equipos de telecomunicaciones y paneles solares—, el plan se quedó corto en áreas como los semiconductores de gama alta, la industria aeroespacial y la innovación biomédica. No obstante, la experiencia moldeó el enfoque de Pekín hacia el desarrollo impulsado por el Estado.

Según la evaluación de Rhodium Group, el éxito de MIC25 animó a los responsables políticos chinos a redoblar su apuesta por la política industrial. Han observado que la intervención estatal, cuando se implementa a una escala suficientemente grande, puede dar resultados. Como resultado, la próxima generación de políticas amplía el manual de una lista específica de sectores a un enfoque integral que abarca todas las capas de la producción.Igualmente importante, el contexto estratégico ha cambiado. Durante la última década, las economías avanzadas lideradas por Estados Unidos se han vuelto cada vez más recelosas del ascenso de China. Los controles de exportación, los aranceles y las iniciativas de diversificación de cadenas de suministro han surgido como elementos centrales de la política occidental. En respuesta, Pekín no se retira, sino que se adapta. Está consolidando el control sobre los recursos económicos, buscando una mayor autosuficiencia en insumos críticos y utilizando los mercados internacionales de manera más agresiva para descargar el excedente de producción. La combinación de estas dinámicas está forjando una nueva fase de competencia global.

Análisis principal

Un perímetro en expansión de la intervención estatalLa política industrial de próxima generación de China difiere de su predecesora en escala y alcance. Mientras que MIC25 se centró en diez sectores estratégicos avanzados, el enfoque actual se extiende a sectores maduros, tradicionalmente de baja tecnología, servicios y tecnologías de frontera. El objetivo de la política ya no es solo construir campeones digitales de clase mundial, sino fortalecer toda la base industrial. Esto incluye apoyar a sectores con sobrecapacidad como el acero y el cemento mediante la racionalización de la producción y el fomento de la expansión de las exportaciones. También implica impulsar a industrias como la textil y la del mueble para que mejoren sus procesos de fabricación, adopten la automatización y pasen a segmentos de productos de mayor valor.La intervención estatal ahora abarca toda la cadena de valor. Río arriba, Pekín ha consolidado su posición dominante en minerales críticos, obleas e imanes. Río medio, se está expandiendo hacia productos químicos, maquinaria y equipo industrial. Río abajo, está fomentando software, procesamiento de datos y desarrollo de fármacos, áreas consideradas durante mucho tiempo puntos débiles. El papel del Estado ya no se limita a ofrecer subsidios de I+D o incentivos fiscales; ahora crea demanda activamente mediante la contratación pública y las empresas estatales. La inteligencia artificial ha surgido como un pilar central, con un enfoque en garantizar que el sector público actúe como cliente lanzador de nuevas aplicaciones de IA.

Perfeccionando el manual de políticas bajo restricciones más estrictasEl panorama económico de China actualmente es mucho más desafiante que cuando se diseñó el MIC25. El crecimiento se ha desacelerado, la demanda interna es débil y las finanzas de los gobiernos locales están bajo presión. Muchos economistas cuestionan la efectividad de un mayor gasto estatal, dado el creciente ratio deuda/PIB y la sobreinversión en algunos sectores. Sin embargo, en lugar de reducir la intervención, Beijing la está racionalizando.

El gobierno está recentralizando los recursos financieros para garantizar que el capital escaso se asigne a prioridades estratégicas. Esto implica un mayor control sobre el gasto fiscal, los préstamos bancarios y los mercados de capitales. Los subsidios y exenciones fiscales de los gobiernos locales que antes se usaban para atraer inversiones se están eliminando o consolidando. En cambio, los instrumentos a nivel nacional —como el fondo nacional para circuitos integrados o los nuevos fondos de orientación tecnológica— se están ampliando y alineando más estrechamente con los objetivos centrales.Las empresas estatales (SOE) están desempeñando un papel más destacado en el apoyo a la agenda industrial. Se espera que adopten nuevas tecnologías y productos, creando un mercado garantizado para las empresas innovadoras chinas. Este enfoque reduce el riesgo para las empresas privadas y acelera la comercialización de la investigación de vanguardia, pero también plantea interrogantes sobre la eficiencia a largo plazo y el potencial de mala asignación. A medida que la rentabilidad empresarial disminuye y el crecimiento de la productividad se desacelera, la sostenibilidad de este modelo se pondrá a prueba.

Abordando el exceso de capacidad y la debilidad de la demandaUno de los aspectos más controvertidos de la política industrial de China es su manejo del exceso de capacidad. En sectores como paneles solares, baterías, acero y cemento, las empresas chinas se han expandido tan rápidamente que la oferta ahora supera la demanda mundial. En lugar de forzar recortes de capacidad, Pekín está alentando a las empresas a actualizar su tecnología y reducir los costos de producción. Esto ha llevado a caídas de precios que perjudican a los competidores en el extranjero, pero también presiona a las propias empresas chinas. La lógica es que las empresas más fuertes sobrevivirán, se consolidarán y dominarán los mercados globales.La debilidad de la demanda interna complica aún más el panorama. A pesar de los repetidos llamados a impulsar el consumo, la transición estructural hacia una economía liderada por los servicios ha sido lenta. En ausencia de una demanda interna fuerte, las exportaciones se convierten en una salida crucial para la producción excedente. Esta dinámica—apoyo político sostenido combinado con demanda débil—es el motor detrás del llamado “China Shock 2.0”. El superávit comercial manufacturero, que ya rondaba el billón de dólares en 2019, se ha duplicado desde entonces hasta aproximadamente dos billones de dólares, lo que subraya la magnitud de los flujos de exportación.

Impacto Internacional

Profundización de las Dependencias GlobalesLa política industrial de nueva generación de China está teniendo un efecto transformador en el comercio global. La expansión de la capacidad exportadora de bienes upstream y midstream está creando una dependencia sin precedentes de las cadenas de suministro chinas. El número de productos de los que China representa más del 50% de las exportaciones mundiales casi se ha duplicado desde el lanzamiento de MIC25. Esto no se limita a artículos de alta tecnología; incluye productos químicos, maquinaria y bienes intermedios que alimentan las cadenas de valor de fabricación en todo el mundo.Además, los insumos chinos están cada vez más incorporados en las exportaciones de terceros países. Un producto ensamblado en Vietnam o México puede depender de componentes fabricados en China o de equipo de capital. Esta dependencia indirecta es difícil de medir y gestionar, lo que representa un desafío significativo para los formuladores de políticas que buscan diversificar las cadenas de suministro. El informe del Rhodium Group señala que las ganancias de participación de mercado basadas en el volumen son aproximadamente el doble de las basadas en el valor, lo que significa que la creciente huella de China está subestimada en los datos comerciales.

Acelerando el Dominio ComercialEn 2024 y 2025, el superávit comercial de mercancías de China alcanzó niveles históricos. Si bien gran parte de la atención se ha centrado en los vehículos eléctricos y la energía limpia, los últimos avances están siendo impulsados por sectores industriales más tradicionales. Los productos químicos, la maquinaria y el equipo industrial —áreas en las que las economías avanzadas han tenido históricamente una ventaja comparativa— están experimentando ahora cambios significativos en la cuota de mercado a favor de China. Es probable que esta tendencia continúe, ya que la combinación de mano de obra de bajo costo, políticas de apoyo y mejoras tecnológicas permite a las empresas chinas superar a sus rivales en precio y cada vez más en calidad.

Impactos en las economías avanzadasPara los países desarrollados, las consecuencias son dobles. Por un lado, los consumidores se benefician de precios más bajos y una mayor variedad de bienes. Por otro lado, las industrias nacionales enfrentan una intensa presión competitiva. El prefacio del informe de la Cámara de Comercio de los Estados Unidos señala que la respuesta al impulso industrial de China ha sido hasta ahora insuficiente. La casi duplicación de los productos en los que China posee más del 50% de las exportaciones mundiales es una métrica sorprendente que subraya la urgencia de una acción estratégica.

Perspectivas estratégicas

Para las empresasLas corporaciones multinacionales deben reevaluar sus estrategias de cadena de suministro. La creciente dependencia de los insumos chinos —tanto directos como indirectos— crea vulnerabilidades que podrían ser aprovechadas en caso de tensión geopolítica o interrupción del comercio. Al mismo tiempo, el vasto mercado de China sigue siendo una fuente esencial de crecimiento. Las empresas deben adoptar un enfoque más matizado, diferenciando entre los segmentos donde China es un socio necesario y aquellos donde se pueden desarrollar fuentes alternativas.

Para los formuladores de políticasEl informe destaca la importancia de las estrategias industriales basadas en evidencia en respuesta al modelo dirigido por el Estado de China. Sugiere que un enfoque reactivo —abordar las pérdidas de cuota de mercado solo después de que ocurran— es insuficiente. Se necesitan medidas proactivas, incluidas inversiones en investigación, desarrollo de la fuerza laboral y resiliencia de la cadena de suministro, para mantener la competitividad. Al mismo tiempo, reaccionar de forma exagerada con medidas proteccionistas podría tener consecuencias no deseadas, dada la naturaleza integrada de China en las cadenas de valor globales.La política industrial de China desafía las reglas existentes del comercio global. El marco de subsidios de la Organización Mundial del Comercio y las directrices de créditos a la exportación de la OCDE pueden no estar adecuadamente equipados para manejar la escala y el alcance de las intervenciones de China. Existe un equilibrio delicado entre defender el orden basado en reglas y evitar una guerra comercial perjudicial. Puede que se requieran un diálogo multilateral y mecanismos de cooperación para actualizar las reglas para una nueva era.

Perspectivas futuras

Los próximos 3 a 10 añosDurante la próxima década, es probable que la política industrial de China se vuelva aún más ambiciosa. Se intensificará el enfoque en tecnologías de vanguardia como la IA, la computación cuántica y los futuros sistemas energéticos. Pekín está movilizando recursos significativos para lograr el liderazgo en estos campos, considerándolos esenciales para la seguridad nacional y la prosperidad económica a largo plazo. El riesgo de sobreextensión es alto. A medida que la intervención se expanda a todas las industrias, la ineficiencia burocrática y la mala asignación de recursos podrían volverse más prevalentes. La recentralización de la toma de decisiones financieras podría sofocar el dinamismo innovador que el sector privado de China ha demostrado en el pasado.

Posibles Escenarios GlobalesPodrían surgir tres escenarios. En el primero, la política industrial de China continúa teniendo éxito en elevar sus capacidades tecnológicas, lo que permite que la economía transite hacia actividades de mayor valor agregado. Esto podría conducir a una economía global más equilibrada, pero solo si las empresas chinas comparten sus mercados y se adhieren a las reglas internacionales. En el segundo escenario, la política se vuelve excesivamente distorsionada, lo que conduce a pérdidas financieras, crisis de deuda y un período prolongado de estancamiento. El tercer escenario es un enfrentamiento controlado, en el que China y las economías avanzadas negocian un nuevo equilibrio, con sectores estratégicos desacoplados y otros sectores permaneciendo abiertos. Cada escenario conlleva implicaciones significativas para las cadenas de suministro globales, la inversión y la cooperación internacional.Los desafíos que plantea la política industrial de China no pueden ser abordados por un solo país de manera aislada. Una respuesta coordinada, basada en principios compartidos e intereses mutuos, será esencial. Esto requerirá un equilibrio delicado: combinar medidas de protección con un compromiso continuo para evitar una espiral de fragmentación económica que podría perjudicar la prosperidad global.

ConclusiónLa política industrial de próxima generación de China representa una escalada significativa en el desarrollo económico dirigido por el Estado. Al ampliar el apoyo a toda la economía y reforzar el control sobre los recursos financieros, Pekín está posicionando a China para el dominio industrial global en la próxima década. La comunidad internacional, incluidos Estados Unidos, Europa y otras grandes economías, se enfrenta ahora a un desafío competitivo que exige una respuesta estratégica y mesurada. El informe de Rhodium Group y la Cámara de Comercio de Estados Unidos proporciona una base valiosa para comprender las dinámicas en juego. La cuestión ya no es si la política industrial de China moldeará la economía global, sino cómo responderá el resto del mundo a esa realidad.

Conclusiones clave- La política industrial de China ha evolucionado de un enfoque sectorial específico (MIC25) a una estrategia generalizada que abarca toda la economía.

• A pesar de las restricciones financieras más estrictas, Pekín está recentralizando recursos para sostener la intervención, en lugar de retirarse.
• El superávit comercial manufacturero de China se ha duplicado hasta aproximadamente 2 billones de dólares desde 2019, con ganancias de cuota de mercado cada vez más en sectores iniciales de la cadena de valor.
• La dependencia mundial de las cadenas de suministro chinas está aumentando, y el número de productos en los que China posee más del 50% de las exportaciones casi se ha duplicado.
• Las ganancias de cuota de mercado basadas en volumen son aproximadamente el doble de las basadas en valor, lo que sugiere que la escala real de la expansión de China está subestimada.
• La próxima fase de la política industrial se centrará en tecnologías de frontera como la IA y la computación cuántica, con potencial tanto de éxito como de sobre expansión.
• Rhodium Group y Cámara de Comercio de Estados Unidos, La política industrial de próxima generación de China, 2025. URL de referencia